Россия и коррупция: Кто кого. ( брошюра — выдержки из текста ) Материалы проекта Совета по внешней и оборонной политике 2.1. Борьба с коррупцией
Антикоррупционная политика обязана стать постоянной частью государственной политики. Практически это означает, что необходимо разработать и запустить антикоррупционную программу, которая должна перерасти в постоянно действующую систему ограничения коррупции. Разработка и реализация такой программы должны базироваться на точном понимании природы коррупции, на анализе причин неудач борьбы с ней, осознании существующих предпосылок и ограничений, на ясных и продуктивных принципах.
2.1.1. Сегодняшние неудачи и успехи
В нынешнем законодательстве коррупционные действия могут квалифицироваться следующими статьями Уголовного кодекса: 174 — легализация денежных средств или иного имущества, приобретенных незаконным путем; 285 — злоупотребление должностными полномочиями; 290 — получение взятки; 291 — дача взятки; 292 -служебный подлог. Вместе с тем многие очень распространенные в России действия явно коррупционного характера не нашли отражения в новом УК. Среди них:
— участие должностных лиц в коммерческой деятельности для извлечения личной
прибыли;
— использование служебного положения для “перекачки” государственных средств в
коммерческие структуры с целью получения личной выгоды с задействованием для
этого подставных лиц и родственников;
— предоставление должностными лицами льгот коммерческим структурам с целью
извлечения личной прибыли;
— предоставление государственных финансовых и иных ресурсов в избирательные
фонды.
Принятие Закона “О борьбе с коррупцией” может принести скорее вред, чем пользу, по ряду причин, безобиднейшая из которых — разочарование граждан из-за несоответствия между названием закона и ничтожными последствиями его принятия. Представляется, что целесообразность подобного закона сомнительна. Антикоррупционные меры должны пронизывать всю систему законодательства, а не определяться одним законом.
Одна из причин — отсутствие в законе механизмов и процедур реализации заложенных в нем норм. Этот недостаток российского нормотворчества весьма распространен и постоянно порождает новые условия, благоприятствующие коррупции.
Заметим, что численность населения Российской Федерации меньше населения СССР на 40%. В то же время число осужденных за взяточничество сократилось в пять раз. Нет оснований считать, что это произошло из-за резкого роста нравственности во властных структурах.
Можно без колебаний утверждать: правоохранительная система страны не справляется с задачей борьбы с коррупцией. Тому есть, как минимум, три причины. Во-первых, одни меры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции масштабной коррупции; борьба с коррупцией — не криминальная, а системная
проблема. Во-вторых, низко качество работы правоохранительных органов, которые
сами разъедаются коррупцией, а профессиональный уровень работников в общей
массе не соответствует сложности проблем. В-третьих, правоохранительная система
не может в одиночку справиться с этой задачей; ее должны решать сообща
государство и общество.
2.1.2.1. Средства массовой информации, с одной стороны, давно и прочно стали
основной ареной, на которой разворачиваются баталии вокруг коррупционных
сюжетов. Они хорошо подаются и пользуются спросом. Не существует
исключительной групповой монополии на негосударственные СМИ, следовательно,
пока эта тема не может быть снята с повестки дня.
С другой стороны, деловая элита осознала могущество СМИ и то обстоятельство, что политическая рентабельность серьезных вложений в них может иметь полезные экономические последствия. В результате мы являемся свидетелями борьбы между экономическим кланами за информационные каналы (в широком смысле этого слова).
Неурегулированность юридических и экономических отношений между журналистами и их “хозяевами” влечет широкое распространение теневых и даже коррупционных отношений в этой сфере. В итоге негосударственные СМИ рискуют превратиться из мощного отряда гражданского общества в инструмент борьбы между экономическими и бюрократическими кланами.
2.1.2.2. Российский бизнес целесообразно рассматривать состоящим из трех
неравных частей.
К первой и много меньшей относятся основные финансовые группы, выросшие на бюджетных деньгах и доступе к административным ресурсам. С одной стороны, эти группы ожесточенно конкурируют и к ним добавляются новые. Антикоррупционные взаимные удары стали в последнее время важным средством борьбы групп. Кроме того, борьба по таким правилам воспитывает страх перед использованием, по крайней мере, самых наглых коррупционных действий; помогает естественному отбору и в чиновничьей среде, и в методах достижения успеха в бизнесе; работает на (пока слабые) антикоррупционные усилия властей.
С другой стороны, “игры с огнем”, которыми занимаются кланы, поражая друг друга вбросами компромата, могут иметь неожиданные последствия: гибель мощных (по нашим масштабам) финансовых империй; проявление “эффекта бумеранга”, когда жертвой становится тот, кто первый поднимает оружие; впечатляющий крах эффектных чиновничьих карьер. Но в относительно нестабильной политической ситуации возможны более серьезные последствия: крах правительства и откат от реформистской политики. Страх перед подобными возможностями подталкивает различные группировки к консолидации во имя самосохранения. Подобная консолидация может стать препятствием для борьбы с коррупцией.
Ко второй части российского бизнеса следует отнести представителей “второго эшелона” бизнеса, не допущенного (а часто и не рвущегося — из страха или брезгливости) к бюджетной кормушке и потому прежде всего заинтересованного в нормальных правилах экономической игры. Предприниматели, вставшие на ноги в условиях реальной конкуренции, не заинтересованы в сращивании власти и бизнеса, являющемся питательной средой коррупции.
Между тем эта часть российского бизнеса плохо консолидирована и не имеет постоянных эффективных механизмов отстаивания своих интересов. Одновременно власть, по сложившейся традиции, взаимодействует с представителями первого малочисленного отряда бизнесменов, большей частью игнорируя “широкие слои”
предпринимателей, которые могли бы стать существенной опорой в антикоррупционных усилиях.
Наконец, третья группа предпринимательства, обозначаемая часто как “малый и средний бизнес” и являющаяся по демократическим стандартам основой среднего класса, буквально повязана сплошной низовой коррупцией. Последняя не только препятствует бизнесу, но и буквально унижает целый социальный слой. Это становится источником возрастающего социального напряжения в тех группах, которые, как показывает история, являлись движущей силой не только буржуазных революций, но и фашистских переворотов.
2.1.2.3. Российское общество сильно разочаровано властью. Существенный вклад в
это разочарование вносит устойчивый стереотип ее коррумпированности. Российское
общественное сознание, еще не защищенное укорененностью гражданской
ответственности и приверженностью демократическим принципам, весьма склонно
поддаться соблазну простых рецептов, из которых один из самых распространенных —
“сильная рука”. Поэтому крайне тяжело будет обрести доверие граждан и их
поддержку при реализации серьезной антикоррупционной программы.
Институты гражданского общества могут стать серьезным подспорьем при реализации программы по борьбе с коррупцией.
2.1.2.4. Российские власти сами обеспокоены потерей поддержки в обществе.
Необходимость продлять свое существование посредством выборов заставляет власти
(когда осознанно, когда инстинктивно) заботиться об усилении своей легитимности.
Очевидно, что борьба с коррупцией — один из эффективных инструментов решения
этой задачи. Антикоррупционная риторика с удовольствием применяется
представителями всех частей политического спектра. Однако любые шаги по
ограничению коррупции носят до сих пор либо символический, либо фрагментарный
характер.
Запуск и реализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:
— на достаточно высоком уровне есть лица, которым может быть инкриминирована
коррупционная деятельность;
— существует большой пласт чиновников, не заинтересованных в изменении
сложившейся ситуации;
— во власти сохранились и преобладают старые стереотипы, определяющие
упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе с коррупцией.
Поскольку ограничение коррупции неотделимо от коренного реформирования всей государственной машины, реализация подобной программы требует серьезного политического обеспечения и специфических политических условий, включая консолидацию большей части властных элит.
Для преодоления этих препятствий требуется не меньшая политическая воля, чем та, которая демонстрировалась на самых тяжелых этапах предшествующих преобразований.
Между тем сохраняется опасная ситуация, при которой коррупция, являясь актуальной частью политической повестки дня, используется в клановом противостоянии, но реальных мер по борьбе с ней не предпринимается.
Весь мировой опыт демонстрирует: истерия борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам. Парадокс в том, что, установившись, диктатура еще больше раскручивает коррупцию, увеличивая ее масштабы и разлагая власть. Наконец,
общества, находящиеся в переходном состоянии от тоталитаризма (или долговременной диктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозунгом борьбы с издержками демократии, среди которых коррупция — в числе первых.
Альтернатива этому только одна — разработка и реализация государственной антикоррупционной политики на основе консолидации большей части политических сил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества.
2.1.3.2. Разделяются два аспекта коррупции: политическая и экономическая. Развитие политической коррупции может привести к неконтролируемости политической ситуации в стране и представляет угрозу демократическим институтам и балансу различных ветвей власти. Экономическая коррупция снижает эффективность рыночных институтов и регулирующей деятельности государства. Важно отметить, что усилия по ограничению коррупции должны быть институциализированы.
2.1.4. Принципы борьбы с коррупцией
Планируя программу борьбы с коррупцией, необходимо исходить из следующих предпосылок:
— абсолютная победа над коррупцией невозможна. Более того, в нормальном
состоянии власти и общества случаи коррупции являются технологически полезными
сигналами о неполадках в методах работы власти;
— не существует стран, априори обреченных на масштабную и хроническую
коррупцию. Россия не является исключением из этого правила;
— ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. За окончанием любой
кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции;
— коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее
проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших масштабов
и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против
условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления;
— борьба с коррупцией достигает успеха, если она всеохватна, комплексна, ведется
постоянно, на это направлены все силы и властей, и общества;
— антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне
политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с
институтами гражданского общества.
Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения.
Из приведенного выше анализа следует, что антикоррупционная политика должна включать в себя меры, направленные на решение следующих задач:
— организация борьбы с коррупцией на всех ее уровнях;
— сужение поля условий и обстоятельств, благоприятствующих коррупции;
— уменьшение выгод для обеих сторон, участвующих в коррупционной сделке, от
заключения последней;
— увеличение вероятности выявления коррупционных действий и наказания за
причиненный ими вред;
— влияние на мотивы коррупционного поведения;
— создание атмосферы общественного неприятия коррупции во всех ее проявлениях.
(продолжение следует)
“ОРД”
